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中國(guó)應(yīng)保留一體化公司對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施的所有權(quán)，但是，控制權(quán)完全獨(dú)立，即采取類似歐盟ISO模式來(lái)拆分。

改革開(kāi)放特別是新世紀(jì)以來(lái)，中國(guó)天然氣管網(wǎng)等基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域取得顯著成績(jī)，卻也存在不少體制機(jī)制上的問(wèn)題。國(guó)內(nèi)專家學(xué)者及業(yè)內(nèi)人士對(duì)天然氣管網(wǎng)等基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域(簡(jiǎn)稱行業(yè)中游)改革的迫切性有不同認(rèn)識(shí)。有些人認(rèn)為，中國(guó)天然氣基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域仍處于起步階段，未到亟需改革的時(shí)候，可以沿著現(xiàn)在的路子再發(fā)展發(fā)展;有些人則認(rèn)為，天然氣管網(wǎng)等基礎(chǔ)設(shè)施已成為行業(yè)發(fā)展的主要障礙，必須抓緊推進(jìn)改革。

中國(guó)天然氣基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域到底存在哪些體制機(jī)制上的問(wèn)題?這些問(wèn)題對(duì)行業(yè)健康發(fā)展到底有多大影響?造成這些問(wèn)題的原因是什么?搞清上述問(wèn)題是改革決策的關(guān)鍵。

(一)第三方難以公平進(jìn)入，強(qiáng)化壟斷格局

雖然2014年國(guó)家發(fā)展改革委頒布的《天然氣基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與運(yùn)行管理辦法》及國(guó)家能源局發(fā)布的《油氣管網(wǎng)設(shè)施公平開(kāi)放監(jiān)管辦法(試行)》對(duì)天然氣管網(wǎng)等基礎(chǔ)設(shè)施第三方公平開(kāi)放做出了明確規(guī)定，但是，中國(guó)天然氣主干管網(wǎng)、省級(jí)管網(wǎng)和液化天然氣(LNG)接收站總的來(lái)說(shuō)尚未實(shí)現(xiàn)向第三方公平開(kāi)放。

天然氣生產(chǎn)或進(jìn)口主體(簡(jiǎn)稱供氣主體)需要通過(guò)主干管網(wǎng)、省網(wǎng)或LNG接收站等基礎(chǔ)設(shè)施將上游天然氣輸送給下游用戶。中國(guó)天然氣行業(yè)中游設(shè)施不對(duì)第三方公平開(kāi)放，造成行業(yè) “中梗阻”。其他上游主體即使有氣也不能輸送給下游用戶。這基本上阻止了現(xiàn)有主體之外的其他供氣主體進(jìn)入中國(guó)市場(chǎng)，強(qiáng)化了中國(guó)天然氣行業(yè)的供氣壟斷局面，造成相對(duì)低效和高價(jià)。

具體而言，目前中國(guó)對(duì)LNG接收站公平開(kāi)放的需求較為迫切。現(xiàn)在，LNG現(xiàn)貨較便宜，很多主體都想進(jìn)口?，F(xiàn)有接收設(shè)施不開(kāi)放使得廉價(jià)的國(guó)際LNG現(xiàn)貨無(wú)法進(jìn)入國(guó)內(nèi)市場(chǎng)，下游用戶享受不到低氣價(jià)的好處。沿海省網(wǎng)不開(kāi)放也造成了類似問(wèn)題。目前，國(guó)內(nèi)對(duì)天然氣主干管網(wǎng)第三方公平開(kāi)放的需求尚不太多，因?yàn)長(zhǎng)NG接收站還沒(méi)有對(duì)外開(kāi)放，上游供氣主體也相對(duì)較少。但是，隨著LNG接收站的開(kāi)放以及建設(shè)主體和上游主體的增多，主干管網(wǎng)第三方公平開(kāi)放的需求將日益增加。

天然氣基礎(chǔ)設(shè)施難以實(shí)現(xiàn)第三方公平開(kāi)放是利益使然。基礎(chǔ)設(shè)施具有一定自然壟斷性，不對(duì)外開(kāi)放可以有效阻止其他供氣主體進(jìn)入中國(guó)天然氣市場(chǎng)，現(xiàn)有供氣主體可借此霸占國(guó)內(nèi)市場(chǎng)，享受相對(duì)壟斷帶來(lái)的好處。

(二)輸配環(huán)節(jié)層級(jí)過(guò)多，收費(fèi)過(guò)高

目前很多地方存在天然氣中間輸配環(huán)節(jié)過(guò)多、收費(fèi)過(guò)高的問(wèn)題。有些地區(qū)天然氣從省門站到用戶經(jīng)過(guò)6層輸配，層層加價(jià)。監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)輸配環(huán)節(jié)的成本監(jiān)管也不到位，核定輸配氣成本普遍偏高。這使得行業(yè)大部分利潤(rùn)被中間環(huán)節(jié)拿走。如某省門站氣價(jià)為2.18元，但下游工業(yè)用戶氣價(jià)4.37元，中間環(huán)節(jié)增加了2.19元，增幅超過(guò)100%;另一省門站價(jià)2.17元，下游工業(yè)用戶氣價(jià)4.85元，中間環(huán)節(jié)增加了2.68元，增幅達(dá)123.5%。中間環(huán)節(jié)收費(fèi)過(guò)高導(dǎo)致下游氣價(jià)和上游氣價(jià)脫節(jié)，下游用戶享受不到全球氣價(jià)下降的好處。終端氣價(jià)居高不下也導(dǎo)致天然氣作為能源產(chǎn)品的競(jìng)爭(zhēng)力不足，市場(chǎng)發(fā)展受到很大影響。

輸配氣環(huán)節(jié)的另一個(gè)問(wèn)題是城市燃?xì)鈮艛唷ＴS多城市燃?xì)夤疽蕴卦S經(jīng)營(yíng)權(quán)等為理由，阻撓大用戶直供。有些地方政府因與城市燃?xì)饫骊P(guān)聯(lián)，也不支持大用戶直供。這導(dǎo)致大用戶配氣價(jià)格明顯偏高，影響了天然氣利用。

輸配層級(jí)過(guò)多和城市燃?xì)鈮艛嗟脑蛞苍谟诶?。增加一?jí)輸送環(huán)節(jié)，地方市政企業(yè)就可加收一筆“過(guò)路費(fèi)”，大家當(dāng)然趨之若鶩。城市燃?xì)夤就ㄟ^(guò)綁定大用戶可收取較高的配氣費(fèi)，獲益巨大。

此外，目前天然氣基礎(chǔ)設(shè)施特別是管網(wǎng)建設(shè)過(guò)程中存在地方積極性不高的問(wèn)題。主要原因在于天然氣管網(wǎng)建成并運(yùn)營(yíng)后，有關(guān)稅費(fèi)大多由管網(wǎng)公司注冊(cè)地收繳，管網(wǎng)經(jīng)過(guò)的其他地區(qū)鮮有收益。但是，這些地區(qū)卻一樣要為管網(wǎng)建設(shè)劃撥國(guó)有土地，并承擔(dān)管網(wǎng)建設(shè)過(guò)程中的征地拆遷協(xié)調(diào)、管網(wǎng)建成后的安全保護(hù)等工作?？芍^“吃力不討好”。

(三)儲(chǔ)氣調(diào)峰設(shè)施缺乏，影響供氣安全

中國(guó)儲(chǔ)氣調(diào)峰設(shè)施相對(duì)較為缺乏，儲(chǔ)氣能力較弱。2015年底，中國(guó)建成儲(chǔ)氣庫(kù)(群)11個(gè)，工作氣量約55億方，約占全年天然氣消費(fèi)量的3%，與世界平均的約15%差距較大。此外，中國(guó)城市天然氣儲(chǔ)氣調(diào)峰設(shè)施也比較缺乏。

天然氣安全穩(wěn)定供應(yīng)事關(guān)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和民生穩(wěn)定。2014年前，中國(guó)多地出現(xiàn)天然氣冬季保供困難的情況，主要原因就在于儲(chǔ)氣調(diào)峰設(shè)施不足。雖然近兩年天然氣供需形勢(shì)發(fā)生逆轉(zhuǎn)，天然氣供應(yīng)相對(duì)充足，但是，在特定區(qū)域、特定時(shí)段，天然氣供應(yīng)仍難保障。如2015年底，北京市就因天然氣供應(yīng)不足而暫停工業(yè)用氣并限制公共建筑供熱用氣，造成不小的社會(huì)影響。

中國(guó)現(xiàn)階段儲(chǔ)氣調(diào)峰設(shè)施不足的主要原因是制度設(shè)計(jì)問(wèn)題。目前，中國(guó)通過(guò)將儲(chǔ)氣庫(kù)建設(shè)和部分運(yùn)營(yíng)成本納入管網(wǎng)成本并計(jì)入管輸費(fèi)等方式推動(dòng)儲(chǔ)氣設(shè)施建設(shè)，支持力度不小，但是，效果較差。原因在于這些好處在儲(chǔ)氣庫(kù)建設(shè)前就已經(jīng)支付了，企業(yè)“落袋為安”，就失去了建設(shè)積極性。而因?yàn)閮r(jià)格管制，儲(chǔ)氣調(diào)峰設(shè)施建設(shè)運(yùn)營(yíng)本身是賠錢的，其他主體也沒(méi)有建設(shè)積極性。

綜上，可見(jiàn)中國(guó)天然氣基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域存在的問(wèn)題已經(jīng)嚴(yán)重影響了行業(yè)進(jìn)一步健康發(fā)展，也不利于實(shí)現(xiàn)高效、經(jīng)濟(jì)、安全穩(wěn)定地供應(yīng)天然氣的行業(yè)目標(biāo)。改革具有必要性和緊迫性。那么，到底應(yīng)該怎么改呢?總體思路可概括為“激”、“活”。

所謂“激”，就是制度設(shè)計(jì)上要激勵(lì)相容，即制度設(shè)計(jì)要使企業(yè)訴求和改革目標(biāo)相一致，說(shuō)白了，就是使行業(yè)改革目標(biāo)在企業(yè)追求自身利益最大化的過(guò)程中自然實(shí)現(xiàn)。綜觀三個(gè)問(wèn)題，根本原因都在于制度設(shè)計(jì)上的激勵(lì)不相容或曰利益相左。事實(shí)證明，在這種情況下，通過(guò)規(guī)制和監(jiān)管的“大棒”壓企業(yè)就范的效果較差。我們應(yīng)該轉(zhuǎn)變觀念，盡量通過(guò)“胡蘿卜”引導(dǎo)調(diào)動(dòng)企業(yè)的積極性。這樣既可以有效降低改革難度和成本，也可以減少不必要的監(jiān)管。

所謂“活”，就是要放手讓市場(chǎng)、企業(yè)發(fā)揮主導(dǎo)作用。市場(chǎng)很少是政府自上而下設(shè)計(jì)出來(lái)的，而是自下而上發(fā)展起來(lái)的!除實(shí)現(xiàn)中國(guó)天然氣行業(yè)中游改革目標(biāo)必須出臺(tái)的措施和制度外，其他均可先不預(yù)做限定。要“放水養(yǎng)魚(yú)”，給市場(chǎng)和企業(yè)留出巨大的活動(dòng)空間。實(shí)踐反復(fù)證明，只要給予足夠的空間，市場(chǎng)具有強(qiáng)大的生命力和自我發(fā)展能力。美國(guó)天然氣市場(chǎng)發(fā)展的成功經(jīng)驗(yàn)也很好地證明了這一點(diǎn)。

具體改革措施如下：

(一)運(yùn)銷分離，基礎(chǔ)設(shè)施獨(dú)立

要打破現(xiàn)有供氣主體對(duì)天然氣基礎(chǔ)設(shè)施的實(shí)際控制，實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)設(shè)施從現(xiàn)有一體化公司拆分。天然氣管網(wǎng)等基礎(chǔ)設(shè)施拆分有很多成功的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，概言之，大體有三種做法。第一種是天然氣管網(wǎng)企業(yè)成為獨(dú)立法人并剝離銷售業(yè)務(wù)，僅負(fù)責(zé)運(yùn)輸。上下游公司仍可擁有該管網(wǎng)公司股權(quán)甚至控股權(quán)即控制權(quán)。管網(wǎng)企業(yè)按照監(jiān)管規(guī)則獨(dú)立運(yùn)營(yíng)，不得有關(guān)聯(lián)交易。這種模式以美國(guó)為代表，須依賴強(qiáng)力監(jiān)管。第二種是天然氣管網(wǎng)企業(yè)成為獨(dú)立法人并僅負(fù)責(zé)運(yùn)輸。上下游公司可以擁有管網(wǎng)公司股權(quán)，但控制權(quán)嚴(yán)格受限甚至沒(méi)有控制權(quán)。這種模式以歐盟ISO(Independent System Operator)模式為代表。第三種是上下游公司剝離天然氣管網(wǎng)資產(chǎn)，不擁有管網(wǎng)企業(yè)任何股權(quán)。管網(wǎng)公司成為獨(dú)立法人并僅負(fù)責(zé)運(yùn)輸，也不持有上下游公司股權(quán)。這種模式以英國(guó)為代表。當(dāng)然，現(xiàn)實(shí)中存在不同模式間的過(guò)渡形式。

根據(jù)國(guó)情，筆者認(rèn)為，中國(guó)應(yīng)保留一體化公司對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施的所有權(quán)，但是，控制權(quán)完全獨(dú)立，即采取類似歐盟ISO模式來(lái)拆分。主要有兩個(gè)方面原因。一方面，中國(guó)主干管網(wǎng)等基礎(chǔ)設(shè)施基本由中石油、中石化、中海油(簡(jiǎn)稱三家石油公司)擁有。這些設(shè)施特別是主干管網(wǎng)，已經(jīng)成為三家石油公司當(dāng)前的穩(wěn)定收入來(lái)源。所有權(quán)拆分將造成三家石油公司的重大損失，影響行業(yè)穩(wěn)定，改革阻力較大。此外，目前不少天然氣管網(wǎng)等基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)已上市，股東較多、成分復(fù)雜，部分為境外股東。所有權(quán)拆分也面臨一定財(cái)務(wù)和法律風(fēng)險(xiǎn)。另一方面，如果采取美國(guó)模式，即三家石油公司仍對(duì)管網(wǎng)等基礎(chǔ)設(shè)施擁有控制權(quán)，則因中國(guó)監(jiān)管力量相對(duì)薄弱、法治意識(shí)較差，難以真正實(shí)現(xiàn)第三方公平開(kāi)放。中國(guó)這幾年的實(shí)踐已證明了這一點(diǎn)。

具體怎么實(shí)施呢?有不少人認(rèn)為，理論上而言，天然氣管網(wǎng)等基礎(chǔ)設(shè)施為自然壟斷行業(yè)。因此，應(yīng)該將三家石油公司管網(wǎng)等資產(chǎn)整合，成立一家管網(wǎng)等基礎(chǔ)設(shè)施公司。這樣可以更好地實(shí)現(xiàn)規(guī)模效益、降低單位成本，也有利于第三方公平開(kāi)放等改革目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。筆者認(rèn)為，這種認(rèn)識(shí)似是而非。

天然氣基礎(chǔ)設(shè)施特別是天然氣管道在某種意義上具有自然壟斷的屬性。但是，對(duì)這種自然壟斷具體應(yīng)該怎么理解呢?這個(gè)問(wèn)題不認(rèn)識(shí)清楚，容易造成偏差，“失之毫厘，謬以千里”。筆者認(rèn)為，從一點(diǎn)A到另一點(diǎn)B的天然氣管道(簡(jiǎn)稱管道AB)是自然壟斷的。如果已經(jīng)建立了一條管道AB并且輸量足夠，則再建設(shè)一條管道AB就是不經(jīng)濟(jì)和不必要的。建設(shè)從C點(diǎn)到D點(diǎn)的天然氣管道(簡(jiǎn)稱管道CD)也是同樣的道理。但是，這是不是說(shuō)管道AB和管道CD應(yīng)該由同一個(gè)公司建設(shè)和運(yùn)營(yíng)呢?顯然不是的!理論上而言，管道AB和管道CD由一家公司建設(shè)運(yùn)營(yíng)顯然并不一定比分別由兩家公司建設(shè)運(yùn)營(yíng)更經(jīng)濟(jì)。因?yàn)檫@主要取決于這幾家公司的成本控制和管理水平。常識(shí)告訴我們，競(jìng)爭(zhēng)是有利于提升管理水平、降低成本的?；蛘邠Q一種思路。偉大的經(jīng)濟(jì)學(xué)家科斯告訴我們，企業(yè)規(guī)模的邊界在邊際內(nèi)部交易(管理)成本等于外部市場(chǎng)交易成本的那個(gè)點(diǎn)。假設(shè)管道AB公司和管道CD公司合并。該過(guò)程增加的內(nèi)部交易成本不一定比兩公司通過(guò)市場(chǎng)化方式合作的外部交易成本低。合并不一定會(huì)降低總交易成本，也就是說(shuō)不一定能實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)濟(jì)。

當(dāng)然，如果管道AB很短，則該公司繼續(xù)建設(shè)管道BC理論上是可能實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)濟(jì)并降低單位成本的。但是，當(dāng)該公司的管道里程數(shù)達(dá)到一定規(guī)模如3000公里，則繼續(xù)修建管道的規(guī)模優(yōu)勢(shì)可能就相對(duì)不明顯了。而隨著規(guī)模增大，其內(nèi)部管理成本增加的規(guī)模劣勢(shì)則日益突出。所以，管道的規(guī)模經(jīng)濟(jì)也是在一定規(guī)模內(nèi)而言的。中國(guó)國(guó)土面積大，足以容納多家管道公司，并各自實(shí)現(xiàn)其規(guī)模經(jīng)濟(jì)。

有關(guān)實(shí)踐也證明了這一點(diǎn)。管網(wǎng)競(jìng)爭(zhēng)更充分、經(jīng)濟(jì)性和公平開(kāi)放較好的美國(guó)是多家管網(wǎng)公司，管網(wǎng)無(wú)競(jìng)爭(zhēng)、經(jīng)濟(jì)性和公平開(kāi)放較差的歐洲多國(guó)則是一家管網(wǎng)公司。以美國(guó)為例，其國(guó)內(nèi)約49萬(wàn)公里的跨州(35萬(wàn)公里)和州內(nèi)(14萬(wàn)公里)天然氣主干管道由210個(gè)管道系統(tǒng)組成，分別由約90個(gè)州際和70個(gè)州內(nèi)管道公司建設(shè)和運(yùn)營(yíng)。平均下來(lái)，每個(gè)公司運(yùn)營(yíng)約1.3個(gè)管道系統(tǒng)、管道長(zhǎng)度約3100公里。雖然美國(guó)天然氣管道主體很多，每個(gè)主體平均運(yùn)營(yíng)里程數(shù)也不太長(zhǎng)，但其長(zhǎng)輸管道管輸費(fèi)僅0.1-0.3元/方.千公里，與中國(guó)大體相當(dāng)?？傮w而言，其州內(nèi)管道管輸費(fèi)則顯然比中國(guó)省級(jí)管網(wǎng)便宜?？紤]人民幣對(duì)美元的匯率，美國(guó)的管輸費(fèi)實(shí)際上就更便宜。且由于競(jìng)爭(zhēng)的存在，美國(guó)在管網(wǎng)建設(shè)和第三方公平開(kāi)放等方面做的也比中國(guó)好。美國(guó)國(guó)土面積和中國(guó)相當(dāng)，天然氣生產(chǎn)、消費(fèi)規(guī)模也在同一個(gè)數(shù)量級(jí)。他們的實(shí)踐和經(jīng)驗(yàn)對(duì)中國(guó)天然氣行業(yè)具有較大參考和借鑒意義。

綜上可見(jiàn)，無(wú)論從理論還是實(shí)踐而言，成立一家公司并不像有些人所認(rèn)為的有利于實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)濟(jì)、降低成本，也不一定有利于實(shí)現(xiàn)公平開(kāi)放、安全穩(wěn)定供氣的改革目標(biāo)。

相反，僅成立一家公司的弊端則較為明顯。一是一家公司不利于吸引更多主體開(kāi)展基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。假設(shè)真的成立一家公司，如該公司未來(lái)對(duì)國(guó)家規(guī)劃應(yīng)建的管網(wǎng)沒(méi)有建設(shè)積極性該怎么辦呢?如果政府逼這家管網(wǎng)公司建，很可能須滿足其所提的條件，容易提高建設(shè)運(yùn)營(yíng)成本。如果引入其他主體建，何不一開(kāi)始就成立多家呢?二是一家公司容易獨(dú)大并利用壟斷地位獲益，不利于監(jiān)管。成立一家公司后，因?yàn)闆](méi)有競(jìng)爭(zhēng)和對(duì)比，信息也不對(duì)稱，該公司有沖動(dòng)去利用這種有利條件隱瞞利潤(rùn)并做大總成本，以獲取更大利益。監(jiān)管機(jī)構(gòu)屆時(shí)將難以核實(shí)其真實(shí)成本。競(jìng)爭(zhēng)的缺乏也易造成公司運(yùn)營(yíng)管理的低效。三是成立一家公司將面臨三家石油公司原有資產(chǎn)估值整合等問(wèn)題，操作較為復(fù)雜，時(shí)間較長(zhǎng)。

因此，筆者認(rèn)為，應(yīng)成立多家天然氣基礎(chǔ)設(shè)施公司。具體而言，可將三家石油公司各自的基礎(chǔ)設(shè)施運(yùn)營(yíng)管理和維護(hù)隊(duì)伍分別獨(dú)立，成立三家隸屬于國(guó)資委的天然氣基礎(chǔ)設(shè)施公司，僅負(fù)責(zé)基礎(chǔ)設(shè)施運(yùn)營(yíng)管理和建設(shè)維護(hù)，不得銷售，也不擁有上下游公司股權(quán)。公司基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)所有權(quán)及相關(guān)收益仍分屬三家石油公司，但人、財(cái)、物及運(yùn)營(yíng)管理、建設(shè)維護(hù)完全獨(dú)立。這種拆分相對(duì)簡(jiǎn)單、可操作性強(qiáng)。

剝離銷售業(yè)務(wù)后，三家基礎(chǔ)設(shè)施公司惟一的收入來(lái)源就是管輸或LNG接收等服務(wù)收費(fèi)。他們將有積極性吸引盡可能多的第三方使用其基礎(chǔ)設(shè)施。這就在某種程度上自動(dòng)實(shí)現(xiàn)了基礎(chǔ)設(shè)施向第三方公平開(kāi)放。利益也會(huì)驅(qū)使三家公司做好互聯(lián)互通，因?yàn)檫@樣基礎(chǔ)設(shè)施能更充分利用，能掙更多的錢。三家公司成立后，也要允許其他合格主體建設(shè)國(guó)家主干管道，形成更充分的競(jìng)爭(zhēng)。

省級(jí)管網(wǎng)也應(yīng)該參照國(guó)家主干管網(wǎng)的改革思路，實(shí)施管網(wǎng)拆分和運(yùn)銷分離改革，實(shí)現(xiàn)向第三方公平開(kāi)放。各省可根據(jù)實(shí)際情況自主決策成立一家還是多家管網(wǎng)公司。

此外，天然氣管網(wǎng)等基礎(chǔ)設(shè)施占用國(guó)有土地等公共資源，應(yīng)該由國(guó)家、省、城市統(tǒng)一規(guī)劃、核準(zhǔn)，避免重復(fù)建設(shè)。但是，建設(shè)主體要實(shí)現(xiàn)多元化。國(guó)家、省、城市政府部門對(duì)有資質(zhì)的主體要一視同仁，可通過(guò)招標(biāo)等競(jìng)爭(zhēng)性方式進(jìn)行選擇，降低建設(shè)運(yùn)營(yíng)成本。對(duì)于企業(yè)提出建設(shè)的規(guī)劃外基礎(chǔ)設(shè)施，須認(rèn)真論證，必要時(shí)調(diào)整規(guī)劃。

當(dāng)然，全國(guó)層面的改革涉及面較廣，需要一定時(shí)間方能出臺(tái)并實(shí)施。因?yàn)長(zhǎng)NG接收站及東部沿海省級(jí)天然氣管網(wǎng)接入需求相對(duì)較多也較為迫切，可抓緊研究并在東部沿海省份如浙江、廣東等先行開(kāi)展LNG接收站、天然氣管網(wǎng)拆分和公平開(kāi)放改革試點(diǎn)，以便通過(guò)實(shí)踐總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，為更好地出臺(tái)并實(shí)施總體改革方案做準(zhǔn)備。

(二)減少輸配層級(jí)，加強(qiáng)成本監(jiān)審

理論上來(lái)說(shuō)，輸配氣環(huán)節(jié)各一層即可，一層從氣源點(diǎn)輸氣到城市門站，一層從城市門站配氣到終端用戶。中國(guó)幅員遼闊，有些區(qū)域成立管網(wǎng)公司如省級(jí)管網(wǎng)公司也有一定的合理性。與中國(guó)幅員相當(dāng)?shù)拿绹?guó)就既有州際管道公司，也有州內(nèi)管道公司。

國(guó)家層面應(yīng)出臺(tái)意見(jiàn)，指導(dǎo)各省減少管輸層級(jí)。應(yīng)該將目前省及省以下各級(jí)輸氣管網(wǎng)進(jìn)行整合，成立一級(jí)公司，負(fù)責(zé)國(guó)家主干管網(wǎng)以下的輸氣。也應(yīng)鼓勵(lì)國(guó)家主干管網(wǎng)公司以市場(chǎng)化方式整合區(qū)域(省級(jí))管網(wǎng)公司資產(chǎn)，直接面向配氣管網(wǎng)。未來(lái)中國(guó)應(yīng)該建成兩到三級(jí)為主的天然氣輸配管網(wǎng)系統(tǒng)。

同時(shí)，要理順天然氣基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域所繳稅費(fèi)在中央和地方及地方間的分配，建立利益分享機(jī)制，使管網(wǎng)經(jīng)過(guò)的省、市、縣均能合理享有相關(guān)稅賦。這既有利于減少管網(wǎng)整合阻力，也有利于未來(lái)管網(wǎng)建設(shè)。

對(duì)于城市配氣管網(wǎng)，也要打破壟斷，先實(shí)現(xiàn)大用戶直供。也應(yīng)及時(shí)開(kāi)展配氣、售氣分離改革試點(diǎn)，探索城市配氣管網(wǎng)向第三方公平開(kāi)放的可行性。

于此同時(shí)，要加強(qiáng)輸配氣環(huán)節(jié)的成本監(jiān)審，嚴(yán)格核定成本。可采取行業(yè)對(duì)標(biāo)等方式，促進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)、提高效率，防止管網(wǎng)公司成本虛高。同時(shí)也要做好機(jī)制設(shè)計(jì)，使管網(wǎng)等基礎(chǔ)設(shè)施利用率越高的公司收益也越高，以激勵(lì)基礎(chǔ)設(shè)施的充分利用?？山梃b英國(guó)等經(jīng)驗(yàn)，成本及總收入5年或更久核定一次。在同一核定期內(nèi)，管網(wǎng)公司有動(dòng)力降低成本以增加利潤(rùn)。一個(gè)核定期后應(yīng)根據(jù)已降低的成本重新核定總收入。這樣可以有效防止成本虛高，乃至降低成本。同時(shí)，也要給予合理回報(bào)，確保各主體有投資天然氣基礎(chǔ)設(shè)施的積極性。

(三)放開(kāi)儲(chǔ)氣調(diào)峰氣價(jià)

應(yīng)取消將儲(chǔ)氣庫(kù)建設(shè)運(yùn)營(yíng)納入管道成本的政策，轉(zhuǎn)而通過(guò)放開(kāi)儲(chǔ)氣調(diào)峰氣價(jià)促進(jìn)相關(guān)設(shè)施建設(shè)。儲(chǔ)氣調(diào)峰設(shè)施說(shuō)到底是為了保障下游用戶的用氣安全，最終應(yīng)由下游用戶承擔(dān)建設(shè)運(yùn)營(yíng)費(fèi)用。放開(kāi)儲(chǔ)氣調(diào)峰氣價(jià)可將相關(guān)費(fèi)用傳導(dǎo)給下游用戶，各類市場(chǎng)主體就有積極性建設(shè)運(yùn)營(yíng)儲(chǔ)氣調(diào)峰設(shè)施。充分的競(jìng)爭(zhēng)也將使市場(chǎng)找到保障天然氣供應(yīng)最有效的方式。同時(shí)，要繼續(xù)完善各市場(chǎng)主體儲(chǔ)氣調(diào)峰責(zé)任的有關(guān)規(guī)定。

天然氣管道等基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的改革不是孤立的。它是天然氣體制改革的重要組成部分。中游改革的推進(jìn)可直接打通行業(yè)上下游，有效化解“中梗阻”，有利于上下游領(lǐng)域的競(jìng)爭(zhēng)和改革。下游氣價(jià)改革和上游勘探開(kāi)發(fā)領(lǐng)域改革也將有利于吸引更多主體進(jìn)入天然氣行業(yè)，促進(jìn)中游建設(shè)和競(jìng)爭(zhēng)。

天然氣管網(wǎng)等基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域改革也不是一蹴而就的。多國(guó)的實(shí)踐告訴我們，改革從開(kāi)始到完成往往需要10年甚至更長(zhǎng)時(shí)間。這需要我們付出耐心和智慧。改革過(guò)程中，老問(wèn)題會(huì)在一段時(shí)間和部分區(qū)域內(nèi)繼續(xù)存在，新公司和原母公司關(guān)聯(lián)交易等新問(wèn)題也可能出現(xiàn)。這需要我們堅(jiān)定市場(chǎng)化改革的決心，通過(guò)進(jìn)一步改革予以解決。