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城鎮(zhèn)燃?xì)庑袠I(yè)發(fā)展初期，為促進(jìn)燃?xì)夤芫W(wǎng)、供氣設(shè)施等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，國(guó)家鼓勵(lì)利用社會(huì)資本參與建設(shè)，對(duì)價(jià)是將城鎮(zhèn)區(qū)域的燃?xì)馓卦S經(jīng)營(yíng)權(quán)授予社會(huì)資本方投資的項(xiàng)目公司，從而確保社會(huì)資本方能夠通過(guò)特許區(qū)域內(nèi)的獨(dú)家燃?xì)饨?jīng)營(yíng)獲得相應(yīng)收益。但天然氣行業(yè)發(fā)展到今天，在多地已完成天然氣管網(wǎng)基礎(chǔ)建設(shè)并投入運(yùn)營(yíng)的階段，一方面城鎮(zhèn)管道燃?xì)饷媾R的來(lái)自于上游氣源企業(yè)直供氣、其他燃?xì)馄髽I(yè)特許經(jīng)營(yíng)權(quán)爭(zhēng)奪等競(jìng)爭(zhēng)、糾紛越來(lái)越激烈，使城鎮(zhèn)燃?xì)馄髽I(yè)的特許經(jīng)營(yíng)權(quán)受到極大挑戰(zhàn)，利潤(rùn)空間被壓縮;另一方面，在經(jīng)濟(jì)增速放緩的大環(huán)境下，放開(kāi)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)、降低企業(yè)用氣成本的需求愈加旺盛，與特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的天然壟斷性產(chǎn)生沖突。如果將阻礙經(jīng)濟(jì)發(fā)展作為壟斷的代價(jià)的話，社會(huì)承受該天然壟斷性的代價(jià)則會(huì)變得越來(lái)越大。在此情形下，政府如何能夠在不違反特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議的前提下，鼓勵(lì)競(jìng)爭(zhēng)、降低企業(yè)用氣成本著實(shí)成為難題。從政府，尤其是發(fā)展改革委員會(huì)，近期陸續(xù)出臺(tái)的相關(guān)規(guī)范性文件來(lái)看，我們認(rèn)為價(jià)格機(jī)制改革和反壟斷是政府解決此難題的重要手段。下面按照相關(guān)文件出臺(tái)的先后順序來(lái)看政府是如何破解天然氣行業(yè)這盤(pán)棋局的。

”

一、利用價(jià)格機(jī)制改革鼓勵(lì)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)——確定“管住中間，放開(kāi)兩頭”的總體方針

盡管政府將燃?xì)馓卦S經(jīng)營(yíng)權(quán)授予城鎮(zhèn)燃?xì)馄髽I(yè)，但仍保留了對(duì)燃?xì)鈨r(jià)格的定價(jià)和監(jiān)管權(quán)力。在此基礎(chǔ)上，政府部門可通過(guò)改革天然氣價(jià)格機(jī)制，健全政府定價(jià)機(jī)制，提高價(jià)格市場(chǎng)化程度，達(dá)到鼓勵(lì)和促進(jìn)天然氣行業(yè)市場(chǎng)自由競(jìng)爭(zhēng)的目的，同時(shí)也就在一定程度上控制燃?xì)馓卦S經(jīng)營(yíng)企業(yè)的壟斷性地位。

2015年10月12日，中共中央、國(guó)務(wù)院發(fā)布了有關(guān)價(jià)格機(jī)制改革的綜合性規(guī)定，即《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于推進(jìn)價(jià)格機(jī)制改革的若干意見(jiàn)》(全文見(jiàn)附件一，以下簡(jiǎn)稱“《價(jià)改意見(jiàn)》”)。對(duì)于天然氣行業(yè)而言，該《價(jià)改意見(jiàn)》的相關(guān)方針政策不僅對(duì)天然氣的定價(jià)和監(jiān)管起到總綱性規(guī)范指導(dǎo)作用，從側(cè)面來(lái)說(shuō)，它同時(shí)對(duì)燃?xì)馓卦S經(jīng)營(yíng)權(quán)的行使起到了收緊的作用。從天然氣行業(yè)角度來(lái)看，《價(jià)改意見(jiàn)》具體要點(diǎn)大致總結(jié)如下：

(一)基本原則-推進(jìn)價(jià)格市場(chǎng)化，定價(jià)服務(wù)于發(fā)展

1.推進(jìn)天然氣領(lǐng)域價(jià)格改革，放開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)性環(huán)節(jié)價(jià)格，充分發(fā)揮市場(chǎng)決定價(jià)格作用。

2.天然氣定價(jià)及定價(jià)機(jī)制服務(wù)于宏觀調(diào)控、經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求。

3.合理區(qū)分天然氣基本與非基本需求，統(tǒng)籌兼顧行業(yè)上下游、企業(yè)發(fā)展和民生保障、經(jīng)濟(jì)效率和社會(huì)公平、經(jīng)濟(jì)發(fā)展和環(huán)境保護(hù)等關(guān)系。

從上述基本原則可以看出，要推進(jìn)天然氣價(jià)格的市場(chǎng)化勢(shì)必要放開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)，目前政府放開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)的主要途徑之一就是鼓勵(lì)上游氣源企業(yè)直供天然氣進(jìn)入市場(chǎng)。這個(gè)過(guò)程中在“自由競(jìng)爭(zhēng)”和“特許經(jīng)營(yíng)權(quán)”各占一邊的天平上，政府將更多的經(jīng)濟(jì)發(fā)展、民生保障、環(huán)境保護(hù)等砝碼放在了自由競(jìng)爭(zhēng)這一邊。

(二)主要目標(biāo)-政府定價(jià)趨于規(guī)范化、透明化，最終實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)決定價(jià)格

到2017年，天然氣作為重要公用事業(yè)領(lǐng)域，還將是政府定價(jià)的產(chǎn)品范圍。到2020年基本完善市場(chǎng)決定價(jià)格機(jī)制，基本建立科學(xué)、規(guī)范、透明的價(jià)格監(jiān)管制度和反壟斷執(zhí)法體系，價(jià)格調(diào)控機(jī)制基本健全。設(shè)定該目標(biāo)的目的是最終將天然氣價(jià)格調(diào)控在社會(huì)公眾可接受的范圍內(nèi)，且該定價(jià)不受特許經(jīng)營(yíng)企業(yè)市場(chǎng)支配地位的影響。

(三)總體方針-“管住中間、放開(kāi)兩頭”

確定了“管住中間、放開(kāi)兩頭”的總體方針，促進(jìn)市場(chǎng)主體多元化競(jìng)爭(zhēng)，穩(wěn)妥處理和逐漸減少交叉補(bǔ)貼，還原天然氣的能源商品屬性，盡快全面理順天然氣價(jià)格，加快放開(kāi)天然氣氣源和銷售價(jià)格，建立主要由市場(chǎng)決定天然氣價(jià)格的機(jī)制。

《價(jià)改意見(jiàn)》確定的該總體方針對(duì)于天然氣行業(yè)的影響重大，意味著政府將逐漸放開(kāi)天然氣氣源價(jià)格和銷售價(jià)格，但保留中間管輸費(fèi)的定價(jià)權(quán)。對(duì)于競(jìng)爭(zhēng)不充分的區(qū)域而言，特許經(jīng)營(yíng)燃?xì)馄髽I(yè)可能因此獲得提高氣價(jià)的空間，政府方對(duì)于管輸費(fèi)的定價(jià)則可視企業(yè)利潤(rùn)情況相應(yīng)降低。而對(duì)于競(jìng)爭(zhēng)充分的區(qū)域市場(chǎng)而言，在特許經(jīng)營(yíng)企業(yè)無(wú)法通過(guò)售氣獲得比競(jìng)爭(zhēng)企業(yè)更多利潤(rùn)的情形下，政府定價(jià)的管輸費(fèi)則可能成為維持特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議繼續(xù)履行的關(guān)鍵。無(wú)論哪種情形，“管住中間、放開(kāi)兩頭”的方針均能夠起到平衡放開(kāi)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)和維持特許經(jīng)營(yíng)的作用，確實(shí)是一步好棋。

(四)價(jià)格監(jiān)管方法-建立成本監(jiān)審程序和成本公開(kāi)制度

城鎮(zhèn)燃?xì)庾鳛檎▋r(jià)項(xiàng)目，規(guī)范對(duì)天然氣的定價(jià)程序，加強(qiáng)成本監(jiān)審和成本信息公開(kāi)。將成本監(jiān)審作為政府制定和調(diào)整價(jià)格的重要程序，不斷完善成本監(jiān)審機(jī)制，并建立健全成本公開(kāi)制度。燃?xì)馄髽I(yè)應(yīng)當(dāng)按照政府定價(jià)機(jī)構(gòu)的規(guī)定公開(kāi)成本，政府定價(jià)機(jī)構(gòu)在制定和調(diào)整價(jià)格前應(yīng)當(dāng)公開(kāi)成本監(jiān)審結(jié)論。成本監(jiān)審和成本公開(kāi)機(jī)制將進(jìn)一步加大特許經(jīng)營(yíng)企業(yè)利用其市場(chǎng)支配地位從事違法壟斷行為的難度。

(五)行政執(zhí)法-反壟斷和反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)

清理和廢除妨礙全國(guó)統(tǒng)一市場(chǎng)和公平競(jìng)爭(zhēng)的各種規(guī)定和做法，嚴(yán)禁和懲處各類違法實(shí)行優(yōu)惠政策行為，建立公平、開(kāi)放、透明的市場(chǎng)價(jià)格監(jiān)管規(guī)則，大力推進(jìn)市場(chǎng)價(jià)格監(jiān)管和反壟斷執(zhí)法，反對(duì)壟斷和不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)。加快建立競(jìng)爭(zhēng)政策與產(chǎn)業(yè)、投資等政策的協(xié)調(diào)機(jī)制，實(shí)施公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度，促進(jìn)統(tǒng)一開(kāi)放、競(jìng)爭(zhēng)有序的市場(chǎng)體系建設(shè)。

強(qiáng)化反壟斷執(zhí)法。密切關(guān)注競(jìng)爭(zhēng)動(dòng)態(tài)，對(duì)涉嫌壟斷行為及時(shí)啟動(dòng)反壟斷調(diào)查，著力查處達(dá)成實(shí)施壟斷協(xié)議、濫用市場(chǎng)支配地位和濫用行政權(quán)力排除限制競(jìng)爭(zhēng)等壟斷行為，依法公布處理決定，維護(hù)公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)環(huán)境。建立健全壟斷案件線索收集機(jī)制，拓寬案件來(lái)源。研究制定反壟斷相關(guān)指南，完善市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)規(guī)則。促進(jìn)經(jīng)營(yíng)者加強(qiáng)反壟斷合規(guī)建設(shè)。

上述規(guī)定意味著政府將可能從兩個(gè)方面著手治理天然氣市場(chǎng)，一方面清理和廢除已有的地方規(guī)定、政策和不合規(guī)協(xié)議等，如燃?xì)馄髽I(yè)獲得特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的程序、方式或享受政策不符合上位法規(guī)定，則可能面臨被清理、整頓的可能。另一方面，通過(guò)反壟斷執(zhí)法進(jìn)一步規(guī)范特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的行使，保障民生，為天然氣營(yíng)造更加公平的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境。

從后續(xù)出臺(tái)的文件來(lái)看，該《價(jià)改意見(jiàn)》實(shí)際是國(guó)家對(duì)天然氣市場(chǎng)進(jìn)行改革的綱領(lǐng)性規(guī)定，繼該意見(jiàn)之后，有關(guān)價(jià)格調(diào)整、反壟斷執(zhí)法、成本監(jiān)審等一系列具體措施文件相繼出臺(tái)，局勢(shì)繼續(xù)演變。

二、地方政府對(duì)特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的保護(hù)

雖然中央層面對(duì)城鎮(zhèn)燃?xì)庑袠I(yè)已經(jīng)確定了“管住中間、放開(kāi)兩頭”的總體方針，但具體到各下級(jí)地方政府實(shí)施中，該政策的推廣并不是那么容易。原因在于地方政府機(jī)構(gòu)為實(shí)際與社會(huì)資本方簽署特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議的直接合同主體，也是承諾會(huì)依照協(xié)議協(xié)助燃?xì)馄髽I(yè)通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)權(quán)收回投資本金及利潤(rùn)的承諾方，甚至有可能是參與城鎮(zhèn)燃?xì)饨ㄔO(shè)的資本方，當(dāng)上級(jí)政策對(duì)燃?xì)馓卦S經(jīng)營(yíng)權(quán)起到收緊、約束的效果時(shí)，部分地方政府部門自然需要權(quán)衡具體實(shí)施力度，考慮因素包括城鎮(zhèn)燃?xì)馄髽I(yè)的承受能力、特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議的具體約定、競(jìng)爭(zhēng)和特許經(jīng)營(yíng)并存的變通方法等等?？偟膩?lái)說(shuō)，“放開(kāi)兩頭”天然氣市場(chǎng)的策略并未起到立竿見(jiàn)影的效果。一些地方政府在上述《價(jià)改意見(jiàn)》出臺(tái)后，還存在保護(hù)城鎮(zhèn)燃?xì)馓卦S經(jīng)營(yíng)權(quán)的慣性思維，例如以下兩個(gè)地區(qū)規(guī)范性文件所示：

(一)2015年12月1日起實(shí)施的《濟(jì)南市市政公用事業(yè)局關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范燃?xì)庠O(shè)施建設(shè)和用戶開(kāi)發(fā)的通告》(全文見(jiàn)附件二)，表明了濟(jì)南市對(duì)城鎮(zhèn)燃?xì)馓卦S經(jīng)營(yíng)權(quán)的鮮明保護(hù)態(tài)度，具體表現(xiàn)在：(1)在城市燃?xì)夤芫W(wǎng)覆蓋范圍內(nèi)的一切區(qū)域供應(yīng)站等燃?xì)庠O(shè)施建設(shè)均強(qiáng)制規(guī)定必須通過(guò)特許管道燃?xì)饨?jīng)營(yíng)企業(yè)進(jìn)行申請(qǐng)和安裝;(2)明確要求需要配套建設(shè)燃?xì)庠O(shè)施的開(kāi)發(fā)企業(yè)、單位或居民用戶與特許經(jīng)營(yíng)企業(yè)簽訂施工合同，繳納城市燃?xì)夤芫W(wǎng)配套費(fèi)和工程安裝費(fèi)，開(kāi)發(fā)企業(yè)、單位或居民用戶委托其他單位或個(gè)人收取相關(guān)費(fèi)用并進(jìn)行燃?xì)庠O(shè)施安裝屬違法行為。該《通知》的規(guī)定實(shí)際上對(duì)當(dāng)?shù)毓艿廊細(xì)馄髽I(yè)特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的保護(hù)力度很大，大大增加了其他供氣企業(yè)進(jìn)入該片市場(chǎng)進(jìn)行競(jìng)爭(zhēng)的難度。

(二)2016年1月28日由湖北省住房和城鄉(xiāng)建設(shè)廳發(fā)布的《關(guān)于加強(qiáng)城鎮(zhèn)燃?xì)鈱ｍ?xiàng)規(guī)劃管控，嚴(yán)格LNG工程建設(shè)管理的通知》(全文見(jiàn)附件三)，通過(guò)嚴(yán)控工商業(yè)燃?xì)庥脩舻腖NG自供儲(chǔ)氣場(chǎng)站建設(shè)保護(hù)管道燃?xì)獾奶卦S經(jīng)營(yíng)。具體表現(xiàn)在：(1)通過(guò)城市總體規(guī)劃和燃?xì)鈱ｍ?xiàng)規(guī)劃管控LNG工程建設(shè)項(xiàng)目，不在規(guī)劃范圍的一般不得批準(zhǔn);(2)提倡已許可的天然氣經(jīng)營(yíng)企業(yè)提高服務(wù)水平、降低報(bào)裝費(fèi)用，維持其市場(chǎng)地位穩(wěn)定性;(3)嚴(yán)厲打擊未經(jīng)許可建設(shè)燃?xì)庠O(shè)施的行為。盡管湖北省的該份《通知》相較于濟(jì)南市的上述規(guī)定而言較為委婉一些，但其仍可以通過(guò)不規(guī)劃且不許可的方式有效限制LNG直供氣進(jìn)入當(dāng)?shù)厥袌?chǎng)，從而對(duì)特許經(jīng)營(yíng)企業(yè)起到保護(hù)作用。同時(shí)我們也應(yīng)當(dāng)注意到，湖北省是以不規(guī)劃就不許可的方式來(lái)限制市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，如其立場(chǎng)改變，也可以隨時(shí)調(diào)過(guò)頭來(lái)采取增加規(guī)劃并許可的方式放開(kāi)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)。

以上僅以兩個(gè)地區(qū)性規(guī)定為例來(lái)表現(xiàn)中共中央、國(guó)務(wù)院發(fā)布《價(jià)改意見(jiàn)》后部分地區(qū)在一段時(shí)間內(nèi)對(duì)放開(kāi)城市燃?xì)馐袌?chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的保留態(tài)度。當(dāng)然，對(duì)于燃?xì)馓卦S經(jīng)營(yíng)權(quán)分散、市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)充分的另一些地區(qū)的政府部門而言，對(duì)中央放開(kāi)兩頭的決策持接受態(tài)度，執(zhí)行起來(lái)也較為輕松，例如廣東、山東等地。

三、對(duì)城鎮(zhèn)燃?xì)膺M(jìn)行反壟斷執(zhí)法

在中央層面下發(fā)文件，希望通過(guò)價(jià)格改革機(jī)制放開(kāi)城鎮(zhèn)燃?xì)馐袌?chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)節(jié)后，鑒于部分地區(qū)對(duì)于城鎮(zhèn)燃?xì)獾奶卦S經(jīng)營(yíng)權(quán)仍存在過(guò)度保護(hù)情形，為避免這種地方政府的過(guò)度保護(hù)阻礙天然氣市場(chǎng)化發(fā)展，中央政府則通過(guò)反壟斷執(zhí)法行動(dòng)，依法整頓城鎮(zhèn)燃?xì)馄髽I(yè)利用其壟斷地位謀取不正當(dāng)利益的行為，通過(guò)規(guī)范城鎮(zhèn)燃?xì)馄髽I(yè)經(jīng)營(yíng)為市場(chǎng)提供自由競(jìng)爭(zhēng)的良好環(huán)境。

國(guó)家工商總局于2016年4月7日發(fā)布的《國(guó)家工商總局關(guān)于公用企業(yè)限制競(jìng)爭(zhēng)和壟斷行為突出問(wèn)題的公告》(全文見(jiàn)附件四)，決定在2016年4月-10月在全國(guó)范圍內(nèi)開(kāi)展集中整治包括供氣在內(nèi)的公用企業(yè)限制競(jìng)爭(zhēng)和壟斷行為專項(xiàng)執(zhí)法行動(dòng)，對(duì)強(qiáng)制交易、濫收費(fèi)用、搭售商品、附加不合理交易條件等不法行為進(jìn)行查處，就供氣而言，工商總局重點(diǎn)查處的突出問(wèn)題如下：

1強(qiáng)制或變相強(qiáng)制申請(qǐng)辦理燃?xì)馊霊舻慕?jīng)營(yíng)者或消費(fèi)者購(gòu)買其提供的入戶設(shè)備和材料。如：以產(chǎn)品質(zhì)量不合格或不了解安裝技術(shù)等借口，對(duì)用戶自行提供的合格設(shè)備和材料，不提供或拖延供氣服務(wù)等;

2強(qiáng)制或變相強(qiáng)制用戶接受其指定經(jīng)營(yíng)者提供的服務(wù)，如：以打包收取服務(wù)費(fèi)、安裝費(fèi)等名義，強(qiáng)制用戶接受本應(yīng)由公用企業(yè)提供的氣表委托檢定服務(wù)、指定施工單位的設(shè)計(jì)、安裝工程等服務(wù);

3強(qiáng)制或變相強(qiáng)制向用戶收取最低用氣費(fèi)用、強(qiáng)行向收取用戶“用氣押金”“保證金”或者強(qiáng)行指定、收取“預(yù)付氣費(fèi)”的最低限額;

4強(qiáng)制或變相強(qiáng)制用戶購(gòu)買保險(xiǎn)(如財(cái)產(chǎn)損失險(xiǎn)、人身意外傷害等)或其他不必要的商品;

5供氣企業(yè)及其下屬單位或被指定的經(jīng)營(yíng)者的濫收費(fèi)用行為，例如對(duì)新建住宅樓住戶強(qiáng)制收取入戶費(fèi)、向用戶強(qiáng)制收取氣瓶檢測(cè)費(fèi)、氣瓶清潔費(fèi)，否則不予供氣等。

反壟斷行動(dòng)的執(zhí)法依據(jù)主要是《中華人民共和國(guó)反壟斷法》，該法規(guī)定的壟斷行為包括經(jīng)營(yíng)者達(dá)成壟斷協(xié)議、經(jīng)營(yíng)者濫用市場(chǎng)支配地位、具有或者可能具有排除、限制競(jìng)爭(zhēng)效果的經(jīng)營(yíng)者集中。而基于燃?xì)馓卦S經(jīng)營(yíng)權(quán)出現(xiàn)的不法壟斷行為通常都直接與企業(yè)濫用其市場(chǎng)支配地位掛鉤，因此這里重點(diǎn)闡述燃?xì)馄髽I(yè)在經(jīng)營(yíng)中濫用市場(chǎng)支配地位的壟斷行為的認(rèn)定和相關(guān)規(guī)定：

1.市場(chǎng)支配地位的定義

市場(chǎng)支配地位是指經(jīng)營(yíng)者在相關(guān)市場(chǎng)內(nèi)具有能夠控制商品價(jià)格、數(shù)量或者其他交易條件，或者能夠阻礙、影響其他經(jīng)營(yíng)者進(jìn)入相關(guān)市場(chǎng)能力的市場(chǎng)地位。

2.認(rèn)定經(jīng)營(yíng)者具有市場(chǎng)支配地位的依據(jù)

認(rèn)定經(jīng)營(yíng)者具有市場(chǎng)支配地位，應(yīng)當(dāng)依據(jù)下列因素：

(1)該經(jīng)營(yíng)者在相關(guān)市場(chǎng)的市場(chǎng)份額，以及相關(guān)市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)狀況;

(2)該經(jīng)營(yíng)者控制銷售市場(chǎng)或者原材料采購(gòu)市場(chǎng)的能力;

(3)該經(jīng)營(yíng)者的財(cái)力和技術(shù)條件;

(4)其他經(jīng)營(yíng)者對(duì)該經(jīng)營(yíng)者在交易上的依賴程度;

(5)其他經(jīng)營(yíng)者進(jìn)入相關(guān)市場(chǎng)的難易程度;

(6)與認(rèn)定該經(jīng)營(yíng)者市場(chǎng)支配地位有關(guān)的其他因素。

3.可推定經(jīng)營(yíng)者具有市場(chǎng)支配地位的情形

《反壟斷法》第十九條規(guī)定，有下列情形之一的，可以推定經(jīng)營(yíng)者具有市場(chǎng)支配地位：

(1)一個(gè)經(jīng)營(yíng)者在相關(guān)市場(chǎng)的市場(chǎng)份額達(dá)到二分之一的;

(2)兩個(gè)經(jīng)營(yíng)者在相關(guān)市場(chǎng)的市場(chǎng)份額合計(jì)達(dá)到三份之二的;

(3)三個(gè)經(jīng)營(yíng)者在相關(guān)市場(chǎng)的市場(chǎng)份額合計(jì)達(dá)到四分之三的。

有前款第二項(xiàng)、第三項(xiàng)規(guī)定的情形，其中有的經(jīng)營(yíng)者市場(chǎng)份額不足十分之一的，不應(yīng)當(dāng)推定該經(jīng)營(yíng)者具有市場(chǎng)支配地位。被推定具有市場(chǎng)支配地位的經(jīng)營(yíng)者，有證據(jù)證明不具有市場(chǎng)支配地位的，不應(yīng)當(dāng)認(rèn)定其具有市場(chǎng)支配地位。

4.擁有市場(chǎng)支配地位的經(jīng)營(yíng)者不得濫用其市場(chǎng)支配地位從事的行為

法律禁止經(jīng)營(yíng)者濫用市場(chǎng)支配地位的行為包括：

(1)以不公平的高價(jià)銷售商品或者以不公平的低價(jià)購(gòu)買商品;

(2)沒(méi)有正當(dāng)理由，以低于成本的價(jià)格銷售商品;

(3)沒(méi)有正當(dāng)理由，拒絕與交易相對(duì)人進(jìn)行交易;

(4)沒(méi)有正當(dāng)理由，限定交易相對(duì)人只能與其指定的經(jīng)營(yíng)者進(jìn)行交易;

(5)沒(méi)有正當(dāng)理由搭售商品，或者在交易時(shí)附加其他不合理的交易條件;

(6)沒(méi)有正當(dāng)理由，對(duì)條件相同的交易相對(duì)人在交易價(jià)格等交易條件上實(shí)行差別待遇;

(7)國(guó)務(wù)院反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)認(rèn)定的其他濫用市場(chǎng)支配地位的行為。

5.行政處罰

根據(jù)《反壟斷法》第四十七條，經(jīng)營(yíng)者違反規(guī)定，濫用市場(chǎng)支配地位的，由反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)責(zé)令停止違法行為，沒(méi)收違法所得，并處上一年度銷售額百分之一以上百分之十以下的罰款。

下面為已經(jīng)發(fā)生的一系列反壟斷執(zhí)法典型案例：

案例一、重慶燃?xì)饧瘓F(tuán)因燃?xì)庥?jì)量表加修正系數(shù)被罰179萬(wàn)

重慶燃?xì)饧瘓F(tuán)利用其在重慶主城七個(gè)區(qū)域內(nèi)城市天然氣供應(yīng)服務(wù)市場(chǎng)中的市場(chǎng)支配地位，在向天然氣非民用氣用戶提供銷售天然氣服務(wù)過(guò)程中，因認(rèn)為不帶自動(dòng)補(bǔ)償裝置的天然氣表不能準(zhǔn)確計(jì)量用氣，于是通過(guò)格式合同要求用戶接受實(shí)際結(jié)算用氣量按用戶實(shí)際用氣量乘以“修正系數(shù)”后的數(shù)據(jù)結(jié)算。被認(rèn)定違反了《反壟斷法》第17條第一款第5項(xiàng)“禁止具有市場(chǎng)支配地位的經(jīng)營(yíng)者從事下列濫用市場(chǎng)支配地位的行為(五)沒(méi)有正當(dāng)理由搭售商品、或者在交易時(shí)附加不合理的交易條件”的規(guī)定。

案例二、湖北鄂州綠燃公司濫收工程費(fèi)被罰159萬(wàn)余元

湖北鄂州市綠燃天然氣有限公司利用其壟斷地位，將本應(yīng)該自己投資的天然氣主管道安裝費(fèi)用，以其他工程費(fèi)名義向房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)企業(yè)收取，構(gòu)成了通過(guò)限制競(jìng)爭(zhēng)濫收費(fèi)用。 《反壟斷法》第6條“具有市場(chǎng)支配地位的經(jīng)營(yíng)者，不得濫用市場(chǎng)支配地位，排除、限制競(jìng)爭(zhēng)”。

案例三、江西太和縣華維液化石油氣儲(chǔ)配站因壟斷行為被沒(méi)收違法所得20余萬(wàn)并處罰款13萬(wàn)多

泰和縣華維液化石油氣儲(chǔ)配站為獨(dú)家經(jīng)營(yíng)泰和縣城散裝液化石油氣業(yè)務(wù)，與六家經(jīng)營(yíng)戶達(dá)成協(xié)議：由華維氣站一家經(jīng)營(yíng)當(dāng)?shù)厣⒀b液化石油氣充裝、銷售業(yè)務(wù)，華維氣站通過(guò)協(xié)議約定的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償不同程度的限制或分配該六家經(jīng)營(yíng)戶的液化氣批發(fā)、零售業(yè)務(wù)。違反了《反壟斷法》第十三條第一款第三項(xiàng)規(guī)定：“禁止具有競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系的經(jīng)營(yíng)者達(dá)成下列壟斷協(xié)議：分割銷售市場(chǎng)或者原材料采購(gòu)市場(chǎng)。”

案例四、四川瀘州某燃?xì)夤狙b燃?xì)獯钍鄹邇r(jià)燃?xì)庠罹弑徽J(rèn)定違法并被處罰

四川瀘州市合江縣某燃?xì)夤驹诎惭b過(guò)程中限定用戶只能購(gòu)買其提供的高價(jià)燃?xì)庠罹?，否則不予安裝供氣，且未與用戶簽訂天然氣安裝及燃?xì)庠罹哔?gòu)買協(xié)議，要求用戶一次性將入戶費(fèi)、灶具款交清。違反了《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》第六條規(guī)定：“公用企業(yè)或者其他依法具有獨(dú)占地位的經(jīng)營(yíng)者，不得限定他人購(gòu)買其指定的經(jīng)營(yíng)者的商品，以排擠其他經(jīng)營(yíng)者的公平競(jìng)爭(zhēng)。”

案例五、山東新奧新城燃?xì)庥邢薰緣艛嘈袨楸涣P682萬(wàn)

新奧燃?xì)夤窘柚湓谛姓茌犚?guī)劃區(qū)內(nèi)的管道燃?xì)夤?yīng)服務(wù)市場(chǎng)上的支配地位，自2010年4月16日起，要求工商業(yè)戶繳納被其稱為“預(yù)付氣費(fèi)款”的一筆款項(xiàng)。若工商業(yè)戶不繳納該筆款項(xiàng)，便不予供氣。工商業(yè)戶繳納的該筆“預(yù)付氣費(fèi)款”在日常購(gòu)氣中不能沖抵燃?xì)赓M(fèi)，業(yè)戶每月仍需按新奧公司抄表數(shù)量繳納燃?xì)赓M(fèi)，直到其不再用氣時(shí)，新奧才會(huì)將上述“預(yù)付氣費(fèi)款”予以返還。

山東省工商行政管理局經(jīng)審查后認(rèn)定，新奧強(qiáng)行要求工商業(yè)戶繳納“預(yù)付氣費(fèi)款”的行為構(gòu)成了無(wú)正當(dāng)理由在交易時(shí)附加不合理交易條件的濫用市場(chǎng)支配地位行為，違反了《反壟斷法》第十七條“禁止具有市場(chǎng)支配地位的經(jīng)營(yíng)者從事下列濫用市場(chǎng)地位的行為”第五項(xiàng)“沒(méi)有正當(dāng)理由搭售商品、或者在交易時(shí)附加其他不合理的交易條件”和《工商行政管理機(jī)關(guān)禁止濫用市場(chǎng)支配地位行為的規(guī)定》第六條“禁止具有市場(chǎng)支配地位的經(jīng)營(yíng)者沒(méi)有正當(dāng)理由搭售商品，或者在交易時(shí)附加其他不合理的交易條件”第(四)項(xiàng)“附加與交易標(biāo)的無(wú)關(guān)的交易條件”的規(guī)定。除沒(méi)收違法所得52,308.49元外，另外對(duì)當(dāng)事人處以2013年度相關(guān)市場(chǎng)銷售額百分之三的罰款6,818,533.79元。

案例六、湖北五家燃?xì)夤緝r(jià)格壟斷被罰295.5萬(wàn)

湖北省物價(jià)局對(duì)中石油昆侖燃?xì)庥邢薰鞠虒幏止?、仙桃中石油昆侖燃?xì)庥邢薰?、大冶華潤(rùn)燃?xì)庥邢薰?、武漢江夏華潤(rùn)燃?xì)庥邢薰?、石首市天然氣有限公?家天然氣公司濫用市場(chǎng)支配地位，以不公平的高價(jià)銷售商品的價(jià)格壟斷行為進(jìn)行處罰，共計(jì)罰款295.5萬(wàn)元。經(jīng)查明，自2013年以來(lái)，該五家從事管道天然氣供應(yīng)及相關(guān)服務(wù)的天然氣公司，憑借在相關(guān)區(qū)域內(nèi)管道天然氣供應(yīng)及相關(guān)服務(wù)的特許經(jīng)營(yíng)權(quán)，通過(guò)與非居民用戶簽訂管道燃?xì)庠O(shè)施建設(shè)安裝合同的形式，取得了在相關(guān)區(qū)域內(nèi)非居民管道燃?xì)庠O(shè)施建設(shè)安裝市場(chǎng)的市場(chǎng)支配地位，并且濫用該市場(chǎng)支配地位，在非居民管道燃?xì)庠O(shè)施建設(shè)安裝經(jīng)營(yíng)成本、市場(chǎng)價(jià)格沒(méi)有顯著變化的情況下，剝奪了交易相對(duì)人自行選擇設(shè)計(jì)、施工、監(jiān)理等單位以及自行購(gòu)買建設(shè)安裝材料的權(quán)利，以不公平的高價(jià)收取非居民管道燃?xì)庠O(shè)施建設(shè)安裝費(fèi)用。

上述案例中分別涉及燃?xì)鈽I(yè)內(nèi)常見(jiàn)的幾類基于特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的市場(chǎng)支配地位而產(chǎn)生的非法壟斷行為，包括搭售商品、違法收取保證金、強(qiáng)制收費(fèi)等。其中案例六更是近期的熱點(diǎn)反壟斷執(zhí)法案件，該案因涉及價(jià)格壟斷而直接由發(fā)改委物價(jià)局操刀，首次將反壟斷執(zhí)法進(jìn)行到非居民的燃?xì)夤艿澜ㄔO(shè)工程方面，處罰力度強(qiáng)，處罰對(duì)象均是國(guó)內(nèi)的大型燃?xì)夤?，反?yīng)出發(fā)改委打擊非法壟斷、規(guī)范城鎮(zhèn)燃?xì)馐袌?chǎng)的決心。事實(shí)上，國(guó)家工商總局發(fā)起此次對(duì)公用企業(yè)為期半年的全國(guó)性反壟斷執(zhí)法行動(dòng)后，各省市執(zhí)法部門亦積極響應(yīng)，工商局、商務(wù)部、發(fā)改委等部門切實(shí)執(zhí)行上級(jí)政策，嚴(yán)厲打擊城鎮(zhèn)燃?xì)馄髽I(yè)的各類壟斷行為。我們可將此次全國(guó)范圍的反壟斷執(zhí)法行動(dòng)視為為清除天然氣價(jià)格市場(chǎng)化障礙的重要舉措，從而達(dá)到降低企業(yè)用氣成本、維持經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定發(fā)展的宏觀目的。

四、全國(guó)第一個(gè)實(shí)現(xiàn)“煤改氣”產(chǎn)區(qū)的反壟斷斗爭(zhēng)-福建泉州陶瓷企業(yè)與新奧燃?xì)獾目购?/p>

上面均是通過(guò)中央或地方政府一方的進(jìn)攻和防守來(lái)看待這盤(pán)發(fā)生在城鎮(zhèn)燃?xì)馄灞P(pán)上的較量，下面我們從這盤(pán)棋局的局部-福建泉州，來(lái)體會(huì)一下天然氣市場(chǎng)化和燃?xì)馓卦S經(jīng)營(yíng)權(quán)壟斷問(wèn)題之間的正面抗?fàn)帯?/p>

福建省泉州市內(nèi)的百余家陶瓷企業(yè)在生產(chǎn)過(guò)程中需要使用大量的燃?xì)?，燃?xì)鈨r(jià)格的高低會(huì)直接反應(yīng)到其生產(chǎn)成本中，從而決定企業(yè)在行業(yè)內(nèi)的競(jìng)爭(zhēng)力。2010年，在環(huán)保壓力下，福建省泉州市政府出臺(tái)規(guī)定要求晉江、南安的陶瓷企業(yè)所有窯爐不得采用水煤氣，限期改用液化天然氣，使泉州產(chǎn)區(qū)成為率先在國(guó)內(nèi)實(shí)現(xiàn)全面“煤改氣”的產(chǎn)區(qū)。但泉州產(chǎn)區(qū)內(nèi)的陶瓷企業(yè)并未因此享受到特殊的政策紅利，反而因泉州地區(qū)內(nèi)新奧燃?xì)夤镜莫?dú)家特許經(jīng)營(yíng)而承擔(dān)著高于其他產(chǎn)區(qū)的用氣成本，使他們?cè)谑袌?chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中處于不利地位。

(一)因泉州未執(zhí)行國(guó)家發(fā)改委降價(jià)政策，陶企與新奧公司發(fā)生正面沖突

2015年2月26日，國(guó)家發(fā)展改革委發(fā)布《關(guān)于理順?lè)蔷用裼锰烊粴鈨r(jià)格的通知》(全文見(jiàn)附件五)，規(guī)定自2015年4月1日起，各省份增量氣最高門站價(jià)格每立方米降低0.44元，存量氣最高門站價(jià)格提高0.04元，實(shí)現(xiàn)增量氣、存量氣價(jià)格并軌，這對(duì)于泉州的陶企來(lái)說(shuō)是重大利好消息，如其使用的增量氣按國(guó)家規(guī)定每立方米降價(jià)0.44元，那么每條線的年生產(chǎn)成本可減少百萬(wàn)元。然而新奧燃?xì)夤静⑽磮?zhí)行此次調(diào)價(jià)通知，泉州的陶企用氣價(jià)格未見(jiàn)任何松動(dòng)。2015年3月30日，晉江、南安兩地的200余家陶企聚集在泉州新奧燃?xì)夤鹃T前拉橫幅，要求氣價(jià)并軌下調(diào)。新奧公司的回應(yīng)是發(fā)改委此次并軌下調(diào)天然氣價(jià)，只針對(duì)中石油、中石化陸地管道天然氣，而中海油海運(yùn)天然氣并不屬于調(diào)價(jià)范圍，新奧供應(yīng)陶企的天然氣為中海油海運(yùn)天然氣，價(jià)格由發(fā)改委決定。而泉州陶企認(rèn)為，由于目前泉州僅有新奧一家燃?xì)夤?，調(diào)整氣價(jià)時(shí)未舉行聽(tīng)證會(huì)，企業(yè)只能接受，有壟斷經(jīng)營(yíng)之嫌，且大部分陶企的管道鋪設(shè)、儀器設(shè)備采購(gòu)、基礎(chǔ)建設(shè)都由新奧公司一手操辦，剝奪了陶企選擇其他供應(yīng)商的權(quán)利。

(二)高氣價(jià)導(dǎo)致陶企經(jīng)營(yíng)困難，行業(yè)協(xié)會(huì)認(rèn)為政府和供氣方存在壟斷行為

由于2015年陶企對(duì)新奧降氣價(jià)的要求并未得到滿足，2016年上半年，一方面由于市場(chǎng)環(huán)境走弱，另一方面則因?yàn)楫?dāng)?shù)氐奶烊粴鈨r(jià)格高于市場(chǎng)價(jià)許多，額外增加了企業(yè)生產(chǎn)成本，致使企業(yè)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力被削弱，泉州產(chǎn)區(qū)建陶生產(chǎn)線的開(kāi)工率不足三分之一。由此產(chǎn)生了國(guó)內(nèi)率先全面完成“煤改氣”的產(chǎn)區(qū)恰恰因?yàn)?ldquo;煤改氣”而面臨市場(chǎng)萎縮的尷尬局面，企業(yè)減產(chǎn)、停產(chǎn)、部分企業(yè)瀕臨破產(chǎn)倒閉的現(xiàn)象突出，給當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展帶來(lái)不利影響。

2016年6月，福建省陶瓷行業(yè)協(xié)會(huì)聯(lián)合南安市陶瓷工業(yè)協(xié)會(huì)、晉江市磁灶商會(huì)、晉江市內(nèi)坑商會(huì)，向福建省政府提交請(qǐng)?jiān)笗?shū)，希望相關(guān)部門能根據(jù)《福建省人民政府關(guān)于降低企業(yè)成本減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)的意見(jiàn)》中降低企業(yè)用氣成本的指示，為企業(yè)用氣減負(fù)。該請(qǐng)?jiān)笗?shū)中指出，泉州作為全國(guó)唯一全面使用天然氣的建陶產(chǎn)區(qū)，理應(yīng)得到政府更多的政策支持。但是，現(xiàn)在連與市場(chǎng)價(jià)格接軌的氣價(jià)都享受不到。產(chǎn)區(qū)“煤改氣”后，供氣單位獨(dú)家壟斷、單方定價(jià)、暴力經(jīng)營(yíng)，致使建陶企業(yè)承擔(dān)不正常的高額成本。為此，協(xié)會(huì)就泉州陶企天然氣價(jià)格與市場(chǎng)價(jià)格不接軌的問(wèn)題，向省政府、省經(jīng)信委和泉州市政府多次反映。

為此，福建省、泉州市等行業(yè)主管部門曾多次召開(kāi)會(huì)議協(xié)調(diào)供需雙方的矛盾。雖然新奧燃?xì)夤緩?016年1月1日起供氣價(jià)格降到2.98元每立方米，但該單方定價(jià)仍高于省物價(jià)部門的最高限價(jià)。2015年的福建省物價(jià)局閔價(jià)商[2015]422號(hào)文《關(guān)于中海福建天然氣有限責(zé)任公司天然氣銷售價(jià)格等有關(guān)問(wèn)題的通知》規(guī)定，對(duì)非居民用氣銷售價(jià)格實(shí)行最高限價(jià)管理，門站價(jià)最高限價(jià)2.373元/立方米。兩個(gè)價(jià)格相差較大，泉州陶企難以接受，認(rèn)為泉州物價(jià)部門沒(méi)有根據(jù)省物價(jià)局的文件精神出臺(tái)工業(yè)用天然氣的指導(dǎo)價(jià)格，且認(rèn)為泉州市政府采用行政手段禁止其他天然氣源的供應(yīng)，逼迫企業(yè)使用新奧這個(gè)唯一供氣方的高氣價(jià)，嚴(yán)重侵犯了企業(yè)正當(dāng)權(quán)益。上述工業(yè)協(xié)會(huì)、商會(huì)的聯(lián)合請(qǐng)?jiān)冈V求包括：(1)截止2016年6月，福建省天然氣氣站新的價(jià)格已降低至2.31元/立方米，因此新奧燃?xì)夤竟?yīng)泉州建陶企業(yè)天然氣的價(jià)格應(yīng)定在2.7-2.8元/立方米為宜。(2)泉州市政府應(yīng)站在供需雙方公正的立場(chǎng)盡快出臺(tái)工業(yè)用天然氣合理的指導(dǎo)價(jià)格。(3)對(duì)于建陶企業(yè)已自建的天然氣門氣站，凡是有向政府相關(guān)部門備案的，政府應(yīng)抓緊受理，責(zé)成相關(guān)部門組織驗(yàn)收、檢查，消除安全隱患，維護(hù)企業(yè)的合法權(quán)益。福建陶協(xié)表示，若企業(yè)的正當(dāng)權(quán)益還是得不到保障，將通過(guò)法律途徑對(duì)相關(guān)部門和新奧燃?xì)夤咎岢鲈V訟，以反壟斷求生存。

(三)在建陶企業(yè)的努力下天然氣價(jià)格最終下調(diào)

經(jīng)過(guò)上述陶瓷企業(yè)協(xié)會(huì)的多次努力，2016年6月8日泉州市物價(jià)局發(fā)布了《泉州市物價(jià)局關(guān)于泉州市非居民用戶管道燃?xì)饨K端銷售價(jià)格的通知》，將泉州市非居民用戶管道燃?xì)饨K端銷售價(jià)格調(diào)整為2.87元/立方米，自2016年6月1日起開(kāi)始執(zhí)行。該價(jià)格應(yīng)該是經(jīng)過(guò)政府對(duì)供需雙方調(diào)解后所核定的一個(gè)折中價(jià)格。此次降價(jià)0.12元/立方米，按現(xiàn)有在產(chǎn)生產(chǎn)線估算，每年可給泉州陶企節(jié)省3億多元，實(shí)際達(dá)到了給企業(yè)減負(fù)的效果，泉州產(chǎn)區(qū)的反壟斷抗?fàn)幾罱K獲得成果。

五、天然氣市場(chǎng)化與城鎮(zhèn)燃?xì)馓卦S經(jīng)營(yíng)權(quán)的爭(zhēng)端解決導(dǎo)向-“兩頭議價(jià)，三方簽約”

上文有以湖北省住建局發(fā)布的文件為例，來(lái)體現(xiàn)部分地方政府對(duì)于燃?xì)馓卦S經(jīng)營(yíng)權(quán)的保護(hù)在一定程度上阻礙了中央《價(jià)改意見(jiàn)》的實(shí)施。但在該《價(jià)改意見(jiàn)》出臺(tái)將近8個(gè)月后，配合之后發(fā)改委發(fā)布的各次配套通知、意見(jiàn)等政策性文件，同國(guó)內(nèi)大多數(shù)地區(qū)政府一樣，湖北省政府對(duì)于推進(jìn)城鎮(zhèn)燃?xì)獾氖袌?chǎng)化也作出了響應(yīng)。尤其表現(xiàn)在湖北省發(fā)展改革委、省物價(jià)局、省能源局在2016年6月20日印發(fā)的《關(guān)于降低企業(yè)用氣成本有關(guān)工作的通知》。該通知鼓勵(lì)引進(jìn)LNG資源、積極推動(dòng)放開(kāi)直供氣價(jià)格、鼓勵(lì)供需雙方協(xié)商定價(jià)，相信該通知將對(duì)湖北省內(nèi)終端天然氣價(jià)格市場(chǎng)化推廣起到重要作用。

盡管如此，從上述通知的具體文字表述上來(lái)看，我們可以發(fā)現(xiàn)湖北省的一些保留，大致體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：(1)盡管鼓勵(lì)引進(jìn)LNG資源，增加價(jià)格優(yōu)惠政策，但是對(duì)于非直供用戶而言，仍然只能接受定價(jià)。(2)對(duì)于大工業(yè)用戶而言，雖然明確許可直供，但為減少直供天然氣對(duì)城鎮(zhèn)特許經(jīng)營(yíng)企業(yè)的利益損害，提出了“兩頭議價(jià)，三方簽約”的解決方式，即由上游氣源供氣方與大工業(yè)用戶協(xié)商定價(jià)，城鎮(zhèn)燃?xì)馄髽I(yè)作為天然氣運(yùn)輸管道提供方參與合同簽訂。言外之意即上游氣源企業(yè)向用戶直接供氣也需要使用城市已建管網(wǎng)應(yīng)為常態(tài)。這種“兩頭議價(jià)，三方簽約”的模式實(shí)際是湖北省發(fā)改委對(duì)國(guó)家推進(jìn)天然氣市場(chǎng)化與省內(nèi)燃?xì)夤咎卦S經(jīng)營(yíng)沖突的一種妥協(xié)結(jié)果。(3)該份通知是由省發(fā)改委、物價(jià)局、能源局發(fā)出，而上文提及的嚴(yán)控LNG工程建設(shè)的文件是由湖北省住建局發(fā)出，住建局通常就是政府授權(quán)與社會(huì)資本方簽訂特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議的直接主體，其對(duì)于其授權(quán)區(qū)域內(nèi)的特許燃?xì)饨?jīng)營(yíng)企業(yè)的保護(hù)傾向和保護(hù)力度因此也會(huì)勝于發(fā)改委。兩個(gè)政府部門在半年時(shí)間內(nèi)先后發(fā)出的兩份導(dǎo)向不同的文件，具體實(shí)施上如何還有待觀察。

六、發(fā)改委“管住中間”的具體措施-加強(qiáng)對(duì)燃?xì)夤茌斮M(fèi)進(jìn)行成本監(jiān)審

依據(jù)《中華人民共和國(guó)價(jià)格法》、《政府制定價(jià)格成本監(jiān)審規(guī)則》、《政府制定價(jià)格行為規(guī)則》、《定價(jià)成本監(jiān)審一般技術(shù)規(guī)范(試行)》等法律、法規(guī)、規(guī)章制度的規(guī)定，政府價(jià)格主管部門有權(quán)依據(jù)相關(guān)程序和規(guī)范對(duì)于政府指導(dǎo)價(jià)或政府定價(jià)的商品或服務(wù)進(jìn)行成本監(jiān)審，并依據(jù)成本監(jiān)審發(fā)布指導(dǎo)價(jià)或定價(jià)。而根據(jù)最新的2016年《中央定價(jià)目錄》，各省(自治區(qū)、直轄市)的天然氣門站價(jià)格(國(guó)產(chǎn)陸上天然氣和2014年底前投產(chǎn)的進(jìn)口管道天然氣)為政府定價(jià)項(xiàng)目，但直供用戶用氣除外。也就是說(shuō)，政府對(duì)于國(guó)產(chǎn)的城鎮(zhèn)天然氣門站價(jià)格有權(quán)進(jìn)行成本監(jiān)審，但對(duì)于直供天然氣和2014年以后進(jìn)口的管道天然氣不應(yīng)做成本監(jiān)審或定價(jià)。由于中央現(xiàn)積極推廣“管住中間、放開(kāi)兩頭”的政策方針，因此價(jià)格主管部門對(duì)天然氣的成本監(jiān)審將著重于對(duì)中間管道運(yùn)輸價(jià)格的成本監(jiān)審，逐漸放寬天然氣本身銷售價(jià)格的管制。

為貫徹落實(shí)《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于推進(jìn)價(jià)格機(jī)制改革的若干意見(jiàn)》(中發(fā)〔2015〕28號(hào))的新要求，2016年6月15日國(guó)家發(fā)展改革委發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)政府定價(jià)成本監(jiān)審工作的意見(jiàn)》(全文見(jiàn)附件七)。依據(jù)該意見(jiàn)，能源行業(yè)的成本監(jiān)審工作將被重點(diǎn)推進(jìn)，并特別要求國(guó)務(wù)院價(jià)格主管部門抓緊制定天然氣管道運(yùn)輸定價(jià)成本監(jiān)審辦法，要求各省級(jí)價(jià)格主管部門抓緊制定和完善城市燃?xì)庑袠I(yè)成本監(jiān)審辦法。此次發(fā)改委加強(qiáng)天然氣管道運(yùn)輸定價(jià)成本監(jiān)審的意見(jiàn)與2015年《價(jià)改意見(jiàn)》中的“管住中間、放開(kāi)兩頭”的方針前后呼應(yīng)，基調(diào)一致。本文第五節(jié)中湖北省發(fā)改委提出的“兩頭議價(jià)、三方簽約”的政策導(dǎo)向即基于中央對(duì)于天然氣管道運(yùn)輸費(fèi)進(jìn)行把控的方針。中央對(duì)天然氣定價(jià)采取“管住中間”的策略，實(shí)際是基于城市管網(wǎng)設(shè)施屬于“準(zhǔn)國(guó)有”資產(chǎn)，如由社會(huì)資本方投資建設(shè)，約定期限期滿后該部分資產(chǎn)大多數(shù)都?xì)w為政府所有。而燃?xì)馓卦S經(jīng)營(yíng)權(quán)的授予又基于國(guó)家利用社會(huì)資本建設(shè)城市管網(wǎng)基礎(chǔ)設(shè)施的需求。因此可以說(shuō)特許經(jīng)營(yíng)的自然壟斷是始于管網(wǎng)建設(shè)又限于管網(wǎng)資產(chǎn)。盡管目前國(guó)務(wù)院和各省的價(jià)格主管部門還未就天然氣管道運(yùn)輸定價(jià)成本監(jiān)審出臺(tái)具體辦法，但可以合理預(yù)見(jiàn)，在供氣市場(chǎng)被進(jìn)一步放開(kāi)的大環(huán)境下，各地區(qū)燃?xì)馓卦S經(jīng)營(yíng)企業(yè)和上游氣源直供企業(yè)將在中央和省級(jí)成本監(jiān)審辦法制定過(guò)程中充分提供意見(jiàn)，各方形成博弈局面，而天然氣管道運(yùn)輸價(jià)格的成本監(jiān)審定價(jià)和調(diào)整將成為政府方調(diào)解燃?xì)馓卦S經(jīng)營(yíng)權(quán)的自然壟斷性和天然氣市場(chǎng)自由競(jìng)爭(zhēng)的重要利器。我們認(rèn)為，具體成本監(jiān)審規(guī)范中，除應(yīng)考慮當(dāng)?shù)靥烊粴馐袌?chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)程度、社會(huì)公眾的可接受程度以及燃?xì)馓卦S經(jīng)營(yíng)企業(yè)的經(jīng)營(yíng)狀況等因素外，還應(yīng)要求政府價(jià)格主管部門綜合考量政府方與燃?xì)馄髽I(yè)之間特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議的具體內(nèi)容，在要求相關(guān)部門依法行政的基礎(chǔ)上，亦應(yīng)盡量避免因新的成本監(jiān)審辦法出臺(tái)導(dǎo)致特許經(jīng)營(yíng)企業(yè)利益受到重大損害，甚至出現(xiàn)原特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議無(wú)法繼續(xù)履行的情形。政府的守約意識(shí)關(guān)乎其國(guó)家形象，并直接影響社會(huì)資本投資建設(shè)公用事業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施的積極性，如處理不妥當(dāng)，可能會(huì)引起社會(huì)局部不穩(wěn)定、阻礙經(jīng)濟(jì)發(fā)展、增大政府方再次引入社會(huì)資本的難度等諸多問(wèn)題。

綜合以上中央政府的各次舉措來(lái)看，中央第一步先下發(fā)綜合性價(jià)格文件，欲通過(guò)價(jià)格機(jī)制改革打破城鎮(zhèn)管道燃?xì)馄髽I(yè)的自然壟斷，推進(jìn)天然氣價(jià)格市場(chǎng)化。遇到地方政府尤其地方住建部門保護(hù)特許經(jīng)營(yíng)企業(yè)的阻礙后，第二步再由工商局、發(fā)改委等部門加強(qiáng)對(duì)特許經(jīng)營(yíng)企業(yè)的反壟斷查處，為天然氣市場(chǎng)化提供環(huán)境條件。第三步依據(jù)市場(chǎng)情況對(duì)天然氣進(jìn)行逐步降價(jià)，并試點(diǎn)放開(kāi)點(diǎn)供市場(chǎng)，為天然氣壟斷現(xiàn)象嚴(yán)重并阻礙經(jīng)濟(jì)發(fā)展的局部地區(qū)企業(yè)提供要求降價(jià)和反壟斷的依據(jù)。最后，通過(guò)“管住中間”的方式，一方面可在一定程度上調(diào)節(jié)和緩解特許經(jīng)營(yíng)企業(yè)的經(jīng)營(yíng)壓力，維持政府方與其特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議關(guān)系，另一方面通過(guò)對(duì)天然氣管道運(yùn)輸費(fèi)進(jìn)行管理亦形成了對(duì)該“準(zhǔn)國(guó)有資產(chǎn)”的有效保護(hù)。因此我們說(shuō)政府在天然氣行業(yè)發(fā)展和變革棋局上，每走一步都是有條不紊、循序漸進(jìn)的，即堅(jiān)守了依法行政的原則，又達(dá)到了降低企業(yè)生產(chǎn)成本、推進(jìn)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的宏觀目的。